摘要：防台工作是海事管理机构的一项重要工作。经过多年防台实践，海事管理机构不断总结防台经验，提炼出许多行之有效的防台方法，为防台工作打下坚实的基础。但在防台过程中各相邻海事管理机构存在做法不一、指令矛盾的情况，让船舶无所适从，可能造成船舶防台困难甚至面临风险。拟借鉴区域一体化的做法，探讨相邻海事管理机构协同防台的策略，以期更好地组织开展船舶防台工作，减少台风带来的损失。
关键词：防台；区域一体化；海事管理
一、引言
2024年7月3日，中华人民共和国海事局发布《船舶防台风指南 ( 试行 )》，为公司和船舶防台风工作提供技术参考。防台工作是海事管理机构最为重要的工作之一，防台策略、防台措施的有效性直接影响着辖区水上交通安全，是遏制水上重特大事故、保障人民生命财产安全的关键。随着多年防台实践经验的积累以及信息化水平的逐步提高，海事管理机构已经摸索出一套行之有效的防台方法，防台工作不断取得突破，近年来成功防抗诸多影响范围大、破坏力强的超强台风，甚至大部分辖区实现了水上零事故、零伤亡、零污染的目标。好的工作方法和举措被转化为目标考评的基础目标，倒逼各海事管理机构不断改进防台工作方法，持续压实海事执法人员的防台责任，以达到更高的目标。
多年前，台风期间船舶发生事故会被认为是不可抗力事故，海事管理机构极少被追究责任；近年来，船舶在台风中发生事故，不但要追究船舶及所属公司的防台责任，还要调查海事管理机构的防台措施是否有效、是否被严格落实。2022年"福景001"轮在台风中走锚后沉没，船上25人死亡，1人失踪。虽然这起事故造成人员重大伤亡的原因之一是船东向海事管理机构谎报人数，但多名海事执法人员因未细致核查人数被追究责任。为了追求辖区安全无事故，避免被追究责任，海事管理机构均各尽所能，采取严格的防台措施。但相邻各海事管理机构并未主动协同防台做法，有些指令甚至相互矛盾，导致船舶在防台过程中无所适从，船舶防台计划与各海事管理机构的要求冲突，甚至最后面临无处防台的困境。2023年防抗台风"苏拉"的过程中，某危险品运输船从湛江出发开往佛山，沿途尝试在茂名、阳江、江门沿海水域锚泊防台，但刚下锚就被当地海事管理机构要求驶往安全水域防台。后该轮自崖门出海口驶入西江内河水域防台，还未下锚就被内河海事管理机构要求出海防台。此时台风7级风圈已经临近，该轮只能原路返回粤西沿海，最后不顾当地海事管理机构劝离的要求就地防台。由于船长防台经验丰富，该轮未发生险情。出于安全考虑，部分海事管理机构让船舶去其他更安全的地方避台，可能给整个区域的防台工作带来隐患，导致区域防台工作低效。为破解这一难题，使船舶防台工作更顺畅、区域防台更高效，本文拟借鉴区域一体化做法，探索海事管理机构协同防台的途径。
二、海事管理机构防台的经验及存在的问题
( 一 ) 海事管理机构防台的经验
海事管理机构在长期的防台实践中积累了宝贵的经验，有些已经固化为防台工作预案，有些经验成为海事管理机构的防台指南，主要包括以下几个方面：
一是立足早准备、早部署、早检查、早落实[1]，及时启动防台工作预案，全力以赴做好防台工作。
早准备，就是在台风季节前摸清辖区防台工作情况，做好防台工作的宣传，要求辖区涉水单位落实防台安全主体责任，制定有针对性的防台预案。海事管理机构摸查在港船舶，对辖区的闲置船、施工船、无动力船、扣押船等常驻船舶进行逐一摸查登记，详细掌握在港船舶情况，做到"底数清、情况明"，并结合实际提出防台工作意见和建议[2]。开展典型事故案例进企业、进船舶，对航运企业、船舶开展安全警示教育，督促企业、船舶及时整改隐患。重点帮扶需要帮扶的企业、船舶，敦促其落实防台措施，完善防台预案，将责任落实到人。要求各单位组织应急演练，确保台风来临时防台工作稳妥有序[3]等。
早部署，就是及早根据上级对防台工作的要求，结合气象部门对当年台风形势的预测，总结往年防台的工作经验及教训，提出切合实际的防台建议，并督促相关单位对防台工作进行部署。
早检查，是指在启动台风四级响应前，利用现场巡航以及智慧监管平台对辖区的防台风险点进行排查。对辖区渡口渡船、锚地、桥区和水上水下施工区等重点区域进行现场巡查及安全提醒，对"四客一危"船舶、无动力船舶和施工船舶防台的准备和落实情况进行检查指导，深入排查防台隐患[4]。
早落实，是指及早消除防台隐患，对防台风险采取有效管控措施，迅速落实防台预案的相关要求。启动台风四级响应时，应掌握在港船舶作业计划并要求其落实各项防台要求；督促长期停航船舶配齐船员，检查船上设施设备，确保船舶能及时驶往安全水域避风；督促无动力船及早落实拖轮配备措施等。启动台风三级响应时，应督促在港船舶尽快到安全水域避风等。
二是压实各级防台责任，实施领导带班制度，加强值班值守，妥善安排应急搜救力量。台风期间，各级海事管理机构严格落实领导带班制度，密切关注台风动向，分析研判台风对辖区的影响，及时通过电话、手机短信、VHF、AIS等发布台风预警信息，要求航运企业、船舶落实防台要求。指定辖区抗风能力较强的拖轮等搜救力量待命，并与停泊在附近的专业救助船舶保持密切联系，与属地政府、搜救中心成员单位等保持联系，建立联动机制，做好应急救助准备工作[5]。一旦发生险情，按照就近就快的原则，组织附近搜救力量开展搜救工作。
三是做好台风过后的保通保畅工作，尽快恢复生产，做好防台工作评估。台风警报解除后，海事管理机构应及时巡查水域通航环境，组织航标养护单位对浮标移位、熄灭等异常情况进行检修；督促相关单位尽快处置沉船、沉物；采取智慧监管与海巡船现场值守联动的方式，加强通航秩序的维护，疏导船舶交通，避免出现新的险情事故；对防台工作进行评估，及时掌握辖区受损情况，抢修遭受台风损害的设施，总结防台经验教训，夯实防台工作基础。
( 二 ) 存在的问题
虽然海事管理机构积累了丰富的防台经验，取得了不错的成绩，但这些经验主要以确保本辖区安全为首要目标，因此可能存在以下问题：
一是部分海事管理机构只关心本辖区水域的防台工作，未充分考虑其他水域的防台困难。一般而言，在台风期间，本辖区的船舶数量越少，辖区就越安全，若一艘船舶也没有，则不可能发生船舶事故。因此，为了确保不发生水上交通安全事故，避免被追究责任，个别海事管理机构的做法是不论台风是否严重影响本辖区，都尽量劝离辖区内的船舶。这些船舶被劝离后，不得不前往就近的水域防台。如果该水域的海事管理机构也采取同样的劝离策略，可能导致船舶无处防台。若某海事管理机构积极接纳防台船舶，则附近被劝离的船舶可能都前往防台，导致该辖区防台资源严重不足，极易发生事故或险情。
二是各海事管理机构的防台做法不一，导致船舶无所适从。如对于危险品运输船舶的防台，有些海事管理机构不允许其在辖区内载货防台；个别海事管理机构则不允许危险品运输船舶在辖区内防台，无论船舶是否载货。防台期间，有的危险品运输船舶刚找到一个合适的锚地抛锚，就被海事管理机构劝离。有的船舶索性关闭AIS，以免被当地海事管理机构发现，这种行为造成更大的风险隐患。
三是处于出海通道的各内河海事管理机构的防台工作缺乏协同性，导致防台资源未能被有效利用。在防台实践中，出海口往往风力较大，不适合防台。离出海口越远，则台风影响越小，越适合防台。内河船舶、小型海船抗风能力不足，远离出海口到内河水域防台是船员的良好船艺，但一些受台风影响大的内河海事管理机构担心辖区船舶过多可能造成事故，则派船艇拦截驶往该辖区的船舶；另一些受台风影响小的内河海事管理机构则无所作为，任由船舶锚泊，造成航道堵塞，让后续船舶无法进入，极大浪费防台锚地资源。
四是在防台预案的启动方面不协调。某海事管理机构启动了三级应急响应预案，正在疏散船舶，引导船舶前往安全水域。而拥有安全水域的相邻海事管理机构却可能启动了二级应急响应预案，不让船舶进入该辖区，导致船舶防台困难。
五是台风过后的交通疏导不协调。某海事管理机构已经解除管制，相邻海事管理机构却还在交通管制中，导致大批船舶积压在交界水域并堵塞航道，造成通航秩序混乱，也为后续的交通疏导工作带来困难。
三、区域一体化的发展及启示
( 一 ) 区域一体化的发展
区域一体化是当今最具活力的区域经济现象，对塑造区域经济格局具有重要影响。最早提出区域经济一体化概念的是荷兰学者简·丁伯根 ( Jan Tinbergen )，他认为区域经济一体化是通过国家和区域之间的协作，弱化和消除影响区域高效运作的因素。由于国际政治经济环境不断动荡，区域一体化发展几经周折，直到20世纪90年代区域一体化组织才在全世界不断涌现。如伦敦都市圈一体化、东京都市圈一体化、纽约都市圈一体化、珠三角一体化、长三角一体化，在合作深度、内容广度、形式多样化、机制创新等方面都不断深化，相关研究进一步深入，同时生态环境、社会保障、公共服务、产业合作、区域安全、人才优化、机制协调等多元要素成为关注焦点[6]。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着我国区域一体化发展进入新的阶段。
为推动长三角一体化高质量发展，海事管理机构铸牢"主角意识"，深入调研，广泛了解社会各方需求。2023年12月下旬，交通运输部海事局印发了《创新海事服务支持长三角一体化高质量发展工作方案 ( 2023—2025年 )》( 简称《工作方案》)，提出5个方面的27项举措[7]。
在安全监管方面，《工作方案》提出要不断提升长三角海事安全监管、应急反应、保通保畅等协同联动水平，筑牢长三角水上交通安全屏障。搭建区域统一的智慧监管平台，开发预警预控、交通组织、动态执法、应急处置等核心业务模块，打造全要素"大交管"一体化动态监管体系，强化区域执法共治。建立长三角海事执法协作机制，定期在交界水域开展联合巡航执法。建立区域性水上交通安全风险研判会商机制和重大风险防控协作机制，集中开展跨辖区重大风险隐患排查和联合整治。深化运输船舶违法违规信息跨区域跨部门通报，合力打击船舶配员不足、未按规定开启AIS、危险货物谎报瞒报等突出违法行为。深化行刑衔接，推动长三角区域海事与海警、法院等的协作。发挥"检验超期和异常"船舶信息通报机制的作用，形成监管合力，督促船舶"应检尽检"，提升船舶本质安全。
( 二 ) 相关启示
一是区域一体化可以消除影响区域发展的不利因素，合理配置资源要素，达到区域高效运作的目标。如伦敦都市圈、东京都市圈、纽约都市圈经过多年的发展已经成为世界的重要经济圈，对区域协作起到示范作用。
二是海事监管区域一体化的关键在于协同联动，提高协同治理水平。如《工作方案》强调要不断提升海事安全监管、应急反应、保通保畅等协同联动水平。
三是区域一体化需要强化组织领导，如交通运输部海事局作为长三角海事管理机构的共同上级组织领导长三角海事监管一体化工作，印发相关工作方案，推动协同治理工作。
四是区域一体化需要建立相关协作制度，如《工作方案》提出建立海事执法协作机制、区域性水上交通安全风险研判会商机制和重大风险防控协作机制等，为协同治理提供制度保障。
五是区域一体化需要搭建协同治理平台，促进区域高效协作。如《工作方案》提出搭建区域统一的智慧监管平台，利用信息化手段协同监管。
四、防台工作相关建议
基于海事管理机构防台工作存在的问题，结合区域一体化成功运作的启示，本文认为省级海上搜救中心统一协调各市防台工作更有优势，因此提出以下建议：
( 一 ) 充分发挥省级海上搜救中心的组织领导作用
一是调研各地区、各海事管理机构防台的相关规定、做法，对于相互矛盾有可能导致船舶难以安全防台的管理规定和工作措施，要加以研究，从省级层面推动解决。如针对危险品运输船防台的问题，可以要求各海事管理机构在启动防台预案前，就要关注危险品运输船的装卸计划。若装卸作业后可能出现载货防抗台风的情况，可建议其调整计划，尽量空载防台。对于空载的危险品运输船，可要求各海事管理机构不得以危险品运输船为由劝离船舶。对于载货的危险品运输船，应引导其驶入安全水域，尽量远离他船及敏感的水域 ( 如桥区、水源保护区等 )。
二是统筹全省的防台锚地以及内河防台水域，要求在防台期间，无论辖区是否受台风影响，各海事管理机构都必须保持航道畅通，防止船舶堵塞航道。科学研判台风对各辖区的影响，对于受台风影响不大、有条件容纳船舶防台的水域，要求相关海事管理机构合理接纳，不能一味劝离。
三是鉴于内河船舶及小型海船在内河水域防台相对安全，要求各海事管理机构不得拦截该类船舶，但可引导其远离出海口。
四是台风期前召集各市级海上搜救中心、海事管理机构分析往年防台出现的问题，研判今年的防台形势，协调解决相关区域性的问题。
( 二 ) 完善制度，建立协同工作机制
建议在现有制度的基础上，建立区域性防台风险防控会商机制、区域防台协作机制等。考虑到目前仅追究事发水域海事管理机构事故责任的现状，建议在相关机制或制度中增加各地政府、海事管理机构的协同义务，对于无正当理由拒绝协作导致防台期间发生事故的，要追究其责任。对于本辖区发生的事故，要考虑将积极协同防台作为"尽职免责"的因素。对于各市级海上搜救中心或海事管理机构反映的问题，省级海上搜救中心应及时反馈、协调解决，各海事管理机构应积极支持配合。
( 三 ) 建立省级防台工作协同平台
台风期间，各地负责人员应互通应急响应的启动及调整情况，通报跨辖区船舶防台情况以及相关措施，做到信息公开透明，资源共享。总的协同原则是其他海事管理机构全力支持被台风正面袭击地区的海事管理机构，合理统筹安排船舶安全避风。如受台风影响较大的沿海海事管理机构还未启动二级响应预案，则相邻的受台风影响较小的内河海事管理机构不应先启动二级应急响应预案，以免船舶不被允许进入内河防台。在台风过后，沿海海事管理机构解除交通管制的时间可能会根据实际风浪情况有所调整，相邻的内河海事管理机构在出海通道的交通管制方面应尽量和沿海海事管理机构保持一致，以免造成船舶拥堵。
五、结语
在事故追责的压力下，海事管理机构难免有其理性"经济人"的一面。目前，各海事管理机构已意识到该问题，也在积极研究解决办法。本文借鉴区域一体化的做法，运用协同治理的相关理论，探索区域一体化的防台途径，为防台工作提供新的思路，以期为海事管理机构防台工作提供有益参考。但本文仅考虑到省内各地市的一体化防台工作，对于省际的防台工作，若各省之间已经建立一体化合作机制，如长三角各省市，可参考本文将防台工作纳入一体化工作方案中；若相邻省份并没有类似合作，则相关省级海上搜救中心可以根据实际情况考虑以流域或海域为一个整体，共同制定流域或海域一体化防台方案。当然，省际的协调、一体化运作更为困难，需要在省内一体化防台运作取得经验的基础上再深入探索。
参考文献：
[1] 周炼明.广东海事启动Ⅱ级响应防抗"莫兰蒂"[J].珠江水运,2016(17):28.
[2] 邹贤慧.防台是一场攻坚战[J].珠江水运,2012(16):12-13.
[3] 张淳.宁可防而不来不可来而无备:广州海事支招防台攻略[J].珠江水运,2014(15):15-18.
[4] 宋腾飞.广州海事:防抗"妮妲"记[J].珠江水运,2016(15):30-31.
[5] 吴金锋.浅谈海事部门组织船舶防抗台工作[J].中国水运(下半月),2008(6):1-2.
[6] 罗守贵.协同治理视角下长三角一体化的理论与实践[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2022,30(2):36-45.
[7] 张亚蓓,杨文川,张琪明.答好时代问卷书写长三角一体化高质量发展海事篇[N].中国水运报,2024-03-22(4).
作者简介：
许岩松，珠海海事局港口海事处，高级海事调查官，高级工程师，公职律师。
本文刊发于《世界海运》2024年第9期，转发须注明作者和原文出处。
